Первый отчёт. 23 мая — 20 июня

▶ Cлушать подкаст

Избирательная кампания по выборам депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга VII созыва началась на фоне ограничения политических прав граждан.

 

Основные положения отчёта

Нестабильное и подверженное поздним изменениям законодательство о выборах наряду с неустоявшимся правоприменением не способствует повышению доверия к избирательным процедурам

Процесс формирования избирательных комиссий вызвал вопросы о независимости, профессионализме, добросовестности, а также прозрачности механизмов принятия решений.

Авторы доклада выражают обеспокоенность потенциальными препятствиями при реализации гражданских и политических прав.

Политические партии входят в период официального выдвижения кандидатов.

Волеизъявление участников предварительного голосования по определению кандидатов партии власти искажено применением административного ресурса.

Избирательная кампания разворачивается на фоне очередного ухудшения эпидемиологической ситуации, связанной с распространением новой инфекции SARS-CoV-2 (COVID-19).

 

Введение

В мае 2021 года проект Общественной организации «Наблюдатели Петербурга» (НП) приступил к долгосрочному наблюдению (ДСН) за избирательной  кампанией по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (ЗС СПб). Общественное наблюдение осуществляется группой экспертов и командами долгосрочных наблюдателей, работающими на волонтерской основе.

Данный отчет охватывает период с 24 мая по 21 июня 2021 года и содержит информацию о политической ситуации накануне старта избирательной кампании,  предварительного голосования и информирования избирателей политическими партиями и кандидатами в Санкт-Петербурге, а также об изменениях, внесенных в избирательное законодательство и нормативно-правовую базу, влияющую на ход выборов. Доклад составлен с опорой на федеральное, региональное законодательство и международные стандарты, такие как Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совета Европы и декларации Организации объединенных наций (ООН).

 

Политический контекст

После выборов депутатов ЗС СПб в 2016 году представительство в парламенте города получили шесть политический партий: «Единая Россия» («ЕР»), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР), «Справедливая Россия» («СР») [1] , Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), Партия Роста и «Яблоко». Последние пять были вынесены на периферию процессов принятия решений, поскольку депутаты от «ЕР» [2] обеспечили большинство при голосовании.

[1] Новое название партийного объединения Социалистическая партия «Справедливая Россия – Патриоты – За правду» было изменено на съезде партии 22 февраля 2021 года.

В сентябре 2019 года в Санкт-Петербурге прошли выборы губернатора. При явке в 30% высшим должностным лицом в первом туре был избран Александр Беглов, поддержанный «ЕР». Несмотря на то, что региональный парламент обладает широкими властными полномочиями, его политическое влияние в последние годы неуклонно снижалось. Это выразилось в постепенном уменьшении институциональной независимости парламента, подтверждением которого выступает неполная самостоятельность депутатского корпуса на фоне снижения уровня политической конкуренции[3].

К апрелю 2021 года стало очевидным укрепление политического влияния как губернаторской администрации, так и «партийной вертикали», что в публичном пространстве проявилось в фактическом принуждении Председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга и секретаря регионального отделения партии «ЕР» к отказу от участия [4] в предварительном голосовании для последующего выдвижения кандидатов в депутаты ЗС СПб [5].

Несмотря на институциональный запрет для органов исполнительной власти принимать участие в электоральных процессах региона, губернаторская администрация выражает явную заинтересованность в оказании влияния на состав будущего депутатского корпуса.

[3] Данным обстоятельством стоит объяснять и отказ Председателя ЗС СПб от участия в предварительном голосовании для последующего выдвижения кандидатов в депутаты заксобрания.

[4] 14 мая в последний день регистрации кандидатов Вячеслав Макаров снял свою кандидатуру с партийных праймериз по избирательному округу № 3. Ранее политик планировал также возглавить общегородскую часть списка партии.

[5] Данное обстоятельство ярко подчеркнуло административную зависимость положения президиума регионального политсовета партии «Единая Россия», который в действительности не определяет кадровую политику и не формирует состав кандидатов в депутаты.

В значительной степени этому способствует сохраняющейся «посткрымский консенсус» [6], то есть альянс власти и старых «системных» партий [7] на фоне их консолидированной позиции по законодательному ограничению регистрации кандидатов и партийных списков от большинства новых партийных проектов. Жесткая норма при регистрации кандидатов с помощью сбора подписей выступает фактически запретительной, особенно учитывая крайне сжатый временной период для сбора, совпадающего со временем начавшихся летних отпусков. Регистрация кандидатов от партий, не имеющих льгот, а также самовыдвиженцев при такой системе превращается в регистрацию путем принятия «политических решений» в режиме ручного неформального управления со стороны «администраторов выборов» в губернаторской администрации.

[6] Обеспечивающий полный контроль над нижней палатой российского парламента.

[7] ЛДПР, «СР» и КПРФ.

Участие в выборах от партий без льгот стало невыгодным. Кандидатам в любом случае нужно собирать подписи, предоставлять большой объем документов о доходах и имуществе на себя и ближайших родственников. При выдвижении от партии нужно готовить пакет документов и на саму партию, что повышает как финансовые и организационные издержки, так и риски отказа в регистрации, что нельзя признать соответствующим международным стандартам [8]. Уже на стадии предкампании [9] подавляющее большинство оппозиционных политиков заявили о намерении вести переговоры на предмет выдвижения от партий, представленных в ЗС СПб.

Сама предкампания носила достаточно сдержанный характер.
В большинстве случаев наиболее заметной и превалирующей была деятельность правящей партии, которая проводила праймериз [10] по так называемой «открытой модели» [11]. Риторика предкампании «ЕР» была сосредоточена на транслируемом федеральным руководством партии девизе «Защита. Забота. Развитие».

Коронавирусные ограничения, социально-экономическое положение, политическая конкуренция на выборах, сменяемость власти и давление на политические права граждан не были главными темами предкампаний. Основные политические партии не только не вели заметной агитационной работы с избирателями, но и не предложили четкой политической альтернативы, что ограничивает выбор избирателей.

[8] Согласно параграфу 7.6 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года, государства-участники обязаны «предоставить таким политическим партиям и организациям необходимые гарантии, позволяющие им конкурировать друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти».

[9] Законодательно не регулируется.

[10]  24–30 мая 2021 года. Для участия в предварительном голосовании выборщику необходимо было подать заявление с использованием подтвержденной учетной записи на портале госуслуг в период до 28 мая и затем проголосовать онлайн до 30 мая включительно. Как партийные, так и общественные наблюдатели не имели возможности контролировать работу системы электронного голосования на соответствие заявленным стандартам и требованиям, что снизило доверие к ней до минимального уровня. Официальный код используемых компонентов системы и его описание для проверки и анализа опубликованы не были. Альтернативных полноценных способов проверки системы также предложено не было.

[11] Это значит, что каждый желающий, проживающий (зарегистрированный) на территории избирательного округа, мог принять участие в предварительном голосовании, а не только член партии.

Нормативно-правовая база

 

Выборы депутатов ЗС СПб проводятся в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 17.02.2016 № 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [12]. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указанный Закон Санкт-Петербурга встроен в систему законодательства, определяющего нормы избирательного права, которая включает:

Конституцию Российской Федерации [13]

◦ Международные договоры и соглашения Российской Федерации:

• Международный пакт о гражданских и политических правах
• Конвенция о защите прав человека и основных свобод
• Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках содружества независимых государств
• Документ Копенгагенского совещания СБСЕ (1990)
• иные международные договоры и соглашения

◦ Федеральное законодательство

• Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» [14]
• Федеральный закон «О политических партиях» [15]
• Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [16]
• Федеральный закон «О  Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» [17]
• Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» [18]

◦ Устав Санкт-Петербурга [19]

◦ Законы Санкт-Петербурга

• Закон Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии» [20]
• Закон Санкт-Петербурга «О территориальных избирательных комиссиях в Санкт-Петербурге» [21]
• Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [22
]

Административная и уголовная ответственность за нарушения в сфере выборов устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [23] (ст. 5.1, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.14, 5.15, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.21, 5.22, 5.23, 5.24, 5.25, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.49, 5.50, 5.52, 5.56, 5.58, 5.69 и другие) и Уголовным кодексом Российской Федерации [24] (ст. 141, 141.1, 142, 142.1, 142.2 и другие). 

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает постановления (в пределах делегированных ей в соответствии с федеральными законами нормотворческих полномочий), носящие нормативно-правовой характер, часть из которых регулируют в том числе проведение избирательной кампании по выборам депутатов ЗС СПб. Аналогично Санкт-Петербургская избирательная комиссия осуществляет нормотворчество в пределах, установленных федеральным законодательством и законами Санкт-Петербурга.

Ни Центральная избирательная комиссия Российской Федерации на федеральном уровне, ни Санкт-Петербургская избирательная комиссия на уровне субъекта Российской Федерации не обладают правом законодательной инициативы в сфере избирательного права. Тем не менее избирательные комиссии принимают активное участие в нормотворчестве, взаимодействуя с комитетами и комиссиями, депутатами, фракциями соответствующих законодательных органов. Это приводит к тому, что участие органов электоральной администрации в законодательном процессе происходит «за закрытыми дверями», без публичного обсуждения и утверждения законопроектов на заседаниях комиссии с равным участием всех членов комиссии. 

Важным источником как правовых норм, так и правовых позиций в электоральной сфере являются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

Рамочные положения, определяющие проведение выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Несмотря на то, что действующий закон имеет девятнадцатилетнюю историю, его нельзя назвать стабильным и устоявшимся. За прошедшее с принятия закона время в него 101 раз вносились изменения [25]. В период с начала избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и депутатов ЗС СПб в 2016 году изменения вносились 23 раза. Среди вносимых изменений отметим:

[25] Судя по количеству изменяющих законов, Голос приводит цифру 120.

  • нормы, ограничивающие влияние на проведение выборов НКО, ОО, СМИ, являющихся иностранными агентами;

  • голосование избирателей по месту нахождения;

  • внедрение дистанционного электронного голосования;

  • дополнительные ограничения пассивного избирательного права, связанные с наличием судимости, участием в деятельности экстремистских организаций;

  • нормы, регулирующие осуществление активного избирательного права;

  • возможность голосования в течение нескольких дней;

  • досрочная корректировка схемы избирательных округов при превышении отклонения от средней нормы представительства более 20%;

  • условия уточнения границ избирательных участков;

  • возможность использования единого портала государственных услуг при проведении выборов (в том числе и сбор подписей);

  • нормы, регулирующие проведение выборов в условиях чрезвычайной ситуации или режима повышенной готовности;

  • контроль информационного обеспечения выборов  в Интернете (включая предвыборную агитацию);

  • возможность отзыва членов избирательных комиссий, назначенных по предложению политических партий, досрочного прекращения полномочий членов комиссий, назначенных по предложению ЦИК России;

  • возможность назначения наблюдателей на выборах субъектами общественного контроля (общественными палатами);
    иные изменения, в том числе связанные с приведением закона в соответствие с иными федеральными законами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [26], законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга не могут противоречить федеральным законам. В случае возникновения такого противоречия коллизия разрешается в пользу федерального закона. В целях устранения противоречий в законодательство Санкт-Петербурга периодически вносятся изменения, которыми оно приводится в соответствие с федеральным законодательством. Последние изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», существенно ограничивающие возможность осуществления пассивного избирательного права граждан, вступили в силу 4 июня 2021 года и технически не могли быть отражены в законе Санкт-Петербурга.

Такой характер изменений в законодательстве не соответствует позиции, изложенной в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов [27]: основные элементы избирательного законодательства не должны быть открыты для внесения изменений менее чем за год до выборов.

[27] European commission for democracy through law (Venice Commission). Code of good practice in electoral matters: Guidelines and Explanatory report, CDL-AD(2002)023-rev2-cor, Strasbourg, 25 October 2018 - GuidelinesII, 2b; Explanatory report statements 63-67.

Как указано в разъяснениях, «стабильность закона имеет решающее значение для доверия к избирательному процессу. [...] Часто меняющиеся правила – и особенно сложные правила – могут запутать избирателей. Прежде всего, избиратели могут сделать правильный или ошибочный вывод о том, что закон о выборах – это просто инструмент в руках сильных мира сего и что их собственные голоса не имеют большого значения при принятии решения о результатах выборов».

Разъяснения не подчеркивают важность обеспечения стабильности норм, устанавливающих ограничения пассивного избирательного права. Очевидно, что введение в законодательство норм, ограничивающих возможность осуществления пассивного избирательного права, при отсутствии критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие у гражданина избирательного права на момент принятия решения о выдвижении, подрывает доверие к избирательному процессу в той же степени, как и изменение избирательной системы или порядка формирования избирательных комиссий накануне выборов.

Законами субъекта Российской Федерации (законами Санкт-Петербурга) осуществляется правовое регулирование в пределах, допускаемых федеральным законом, в том числе путем определения дополнительных гарантий избирательных прав. С одной стороны, законы о выборах (в том числе закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга») воспроизводят применимые нормы федеральных законов (в первую очередь, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). С другой стороны,  законом о выборах осуществляется самостоятельное правовое регулирование в пределах, определенных федеральным законодательством. В частности, Законом Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» устанавливается:

  • система избирательных комиссий, действующая на выборах депутатов ЗС СПб;

  • дополнительные формы голосования на выборах;

  • избирательная система (включая методику определения результатов выборов по единому и одномандатному избирательному округу);

  • сроки совершения отдельных избирательных действий.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гарантирует неизменность избирательного законодательства в период избирательной кампании. В случае принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются только к выборам, которые назначены после их вступления в силу.

В то же время избирательное законодательство наделяет избирательные комиссии полномочиями принимать акты, имеющие нормативно-правовой характер и распространяющие свое действие на выборы, в связи с проведением которых эти акты приняты. Например, пунктом 16 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ЦИК России наделяется полномочиями определять порядок досрочного голосования, проводимого «в целях создания условий для защиты здоровья избирателей при участии в голосовании, создания максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав». Таким образом, «делегированное нормотворчество» часто осуществляется после назначения выборов. 

 

Избирательная система

Санкт-Петербург — город федерального значения, входит в состав Российской Федерации как самостоятельный субъект федерации [28]. Численность избирателей Санкт-Петербурга по состоянию на­ 01 января 2021 составляет 3 871 548 избирателей [29]. На территории Санкт-Петербурга образовано 111 внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, расположенных в границах 18 районов Санкт-Петербурга [30].

ЗС Санкт-Петербурга является постоянно действующим и единственным органом законодательной власти Санкт-Петербурга, состоящим из одной палаты. ЗС избирается на пять лет [31], то есть на максимально возможный срок в соответствии с федеральным законом [32]. ЗС Санкт-Петербурга состоит из 50 депутатов [33], при этом Федеральный закон допускает устанавливать число депутатов не менее 45 и не более 110 депутатов [34].

Депутаты ЗС избираются по смешанной избирательной системе. 25 депутатов избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. По общему правилу, к распределению мандатов допускаются избирательные объединения, преодолевшие «проходной барьер» и получившие по итогам голосования пять и более процентов голосов избирателей. Еще 25 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам [35].

[28]  Конституция Российской Федерации, часть 1 статьи 65; Устав Санкт-Петербурга, статья 1

[31] Устав Санкт-Петербурга, часть 1 статьи 23

[32]  Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункт 5 статьи 4

[33] Устав Санкт-Петербурга, часть 1 статьи 23

[34]  Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подпункт «г» пункта 3 статьи 4

СХЕМА ОДНОМАНДАТНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ

Для проведения выборов образованы 25 одномандатных избирательных округов [36]. Одномандатные избирательные округа образованы сроком на
10 лет на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, исходя из соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов, с допустимым отклонением от средней нормы  представительства не более чем на 10 %. Одномандатный избирательный округ должен составлять единую территорию: не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий [37].

Нормы действующего законодательства допускают при образовании избирательных округов отклонение от средней нормы представительства до 20 % в случае, если применение требования отклонения от средней нормы представительства в 10 % влечет за собой образование одномандатного избирательного округа, включающего в себя часть территории более чем одного муниципального образования, либо территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования [38].

При условии соблюдения этих требований должно учитываться административно-территориальное устройство Санкт-Петербурга [39]. Например, целесообразно отдавать предпочтение таким схемам избирательных округов, которые разделяют территории административных районов на наименьшее число частей (округ включает территорию административного района целиком, или же территория района разделяется между двумя смежными округами).

[36] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016 № 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", пункт 1 статьи 9

[37]  Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016 № 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", подпункт «б» пункта 4 статьи 9

[38]  Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016 № 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", подпункт «а» пункта 4 статьи 9

[39] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016 № 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", пункт 5 статьи 9

Схема одномандатных избирательных округов была предложена 3 марта 2016 года Санкт-Петербургской избирательной комиссией [40] и утверждена 16 марта 2016 года (с существенными изменениями) ЗС Санкт-Петербурга. При численности избирателей в Санкт-Петербурге, по состоянию на 1 января 2016 года составлявшей 3 786 001 избиратель [41], и средней норме представительства 151440 избирателей, отклонение от средней нормы представительства превышало 10 % в одномандатных избирательных округах № 1 (−13,49 %), № 3 (−11,83 %), № 7 (11,80 %), № 9 (14,12 %), № 23 (16,03 %). При этом в состав 17 избирательных округов включались части муниципальных образований, а в состав избирательных округов № 6, № 12, № 16 — части двух муниципальных образований. Информацией, свидетельствующей о предварительном обсуждении вариантов схемы одномандатных избирательных округов с действующими на территории Санкт-Петербурга политическими партиями, общественными организациями, авторы отчета не располагают.

[40]  Решение СПбИК от 03.03.2016 № 138-1 «О схеме одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»

Путем применения разработанного компьютерного алгоритма были найдены варианты схем одномандатных избирательных округов [42], в которых каждый округ включает территории нескольких соседних муниципальных образований целиком, при этом отклонение числа избирателей в каждом округе от средней нормы представительства не превышает 10 %. Таким образом, найденные варианты схем формально доказали, что любая схема одномандатных избирательных округов в Санкт-Петербурге, включающая части территории муниципальных образований или допускающая отклонение от средней нормы представительства более 10%, не соответствует требованиям избирательного законодательства.

[42]  Группа «Наблюдатели Петербурга за честные выборы»: первая публикация, вторая публикация

23 мая 2020 года вступила в силу правовая норма [43], предусматривающая внесение изменений в схему избирательных округов, если по состоянию на
1 июля 2020 года (года, предшествующего году проведения основных выборов депутатов ЗС Санкт-Петербурга) будет установлено отклонение от средней нормы представительства избирателей, превышающее 20 %. При этом должны быть изменены границы только тех округов, которые не соответствуют установленному законом предельному отклонению 20 %.

[43] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 7.2 статьи 18; введен в действие Федеральным законом от 23.05.2020 № 153-ФЗ

27 октября 2020 года Санкт-Петербургской избирательной комиссией предложены изменения в схему одномандатных избирательных округов [44], согласно которым меняются границы округов № 1 и № 16, округов № 15 и
№ 23. 18 ноября 2020 года ЗС Санкт-Петербурга утвердило [45] измененную схему одномандатных избирательных округов в редакции, предложенной Санкт-Петербургской избирательной комиссией. 

Средняя норма представительства по состоянию на 1 июля 2020 года составила 153849 избирателей. Отклонение от средней нормы представительства для округа № 1 составило — 18,5 %; для округа № 16 —  3,97 %; для округа № 15 — 3,42 %; для округа № 23 — 18,17 %.

[45] Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 18.11.2020 № 521 «О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга „О схеме одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга“»

Публикуемые по состоянию на 1 января и на 1 июля каждого года сведения о численности избирателей в разрезе административных районов и внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга при отсутствии публично доступных сведений о численности избирателей в разрезе избирательных участков не позволяют провести верификацию обоснованности и правильности составления и изменения схемы избирательных округов.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ

Кандидаты на выборах депутатов ЗС СПб для баллотирования по одномандатному избирательному округу могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения или выдвижения избирательным объединением (политической партией, региональным отделением политической партии, иным структурным подразделением политической партии, в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» и уставом политической партии). Политическая партия не вправе выдвигать кандидатом гражданина, являющегося членом иной политической партии. Избирательные объединения обладают также правом выдвижения списков кандидатов для баллотирования на выборах по единому избирательному округу. Политические партии являются единственным видом общественных объединений в Российской Федерации, которые в соответствии с законодательством наделены правом выдвижения кандидатов и списков кандидатов на выборах ЗС СПб. Выдвижение кандидатов и списка кандидатов региональным отделением осуществляется на конференции или на общем собрании регионального отделения политической партии в Санкт-Петербурге.

По информации Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу, на 21 апреля 2021 года [46]
32 политические партии имеют право принимать участие в выборах. В Санкт-Петербурге осуществляет деятельность 29 региональных отделений политических партий (в Санкт-Петербурге не зарегистрированы региональные отделения политических партий: ПАРТИЯ ЗА СПРАВЕДЛИВОСТЬ!, «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость», «Добрых дел, защиты детей, женщин, свободы, природы и пенсионеров, против насилия над животными»).

Количество действующих политических партий значительно (более чем в два раза) сократилось за последние годы. В основном это связано с признанием политических партий не участвующими в выборах в течение семи лет подряд и их ликвидацией на этом основании, согласно установленным Федеральным законом [47] критериям.

[47]  Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», статья 37

Необходимым условием регистрации кандидата, списка кандидатов является поддержка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирателями. Выдвижение списка кандидатов считается поддержанным, если для регистрации списка кандидатов будут представлены подписи избирателей в поддержку выдвижения списка в количестве, составляющем 0,5 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории единого избирательного округа. Согласно сведениям о числе избирателей, указанным в схеме одномандатных избирательных округов, утвержденных постановлением ЗС СПб № 140 от 16.03.2016 года (в редакции постановления № 521 от 18.11.2020 года), требуемое число действительных подписей избирателей составляет 18 966 подписей. 

Выдвижение кандидата по одномандатному округу считается поддержанным, если для регистрации кандидата будут представлены подписи избирателей в поддержку выдвижения кандидата в количестве, составляющем 3 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории одномандатного избирательного округа (от 3762 до 5454 подписей в зависимости от округа, при этом разброс количества подписей составляет 1696 подписей, или около 45 %).

Выдвижение политической партией кандидата по одномандатному округу, списка кандидатов считается поддержанным избирателями и не требует сбора подписей избирателей в случае, если:

федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее
3 процентов голосов избирателей, принявших участие
в голосовании [48];

список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов был допущен к распределению депутатских мандатов в ЗЗС СПб или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании [49].

Списки политических партий, выдвижение кандидатов которыми считается поддержанным избирателями, определены постановлением ЦИК России от 19.10.2016 № 60/533-7 [50] и решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 21.11.2019 № 162-2 [51]. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов следующими партиями на выборах депутатов ЗС СПб седьмого созыва считается поддержанным избирателями по результатам прошедших выборов:

[48] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», пункт 2 статьи 36

[49] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", пункт 3 статьи 36

Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ»
Политическая партия «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Политическая партия ЛДПР — Либерально-демократическая
партия России
Политическая партия СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ
Всероссийская политическая партия «ПАРТИЯ РОСТА»
Политическая  партия   «Российская  объединенная  демократическая партия «ЯБЛОКО»

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ЕДИНОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНОМУ ОКРУГУ

Голосование по единому избирательному округу проводится с использованием пропорциональной избирательной системы: 25 депутатов избирается пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями в соответствии с законом о выборах [52]. К распределению депутатских мандатов допускаются зарегистрированные списки кандидатов, «преодолевшие проходной барьер» — списки, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и за все эти списки в совокупности отдано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу [53].

Если это условие не выполнено, то к распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, получивших менее 5 % голосов избирателей, в порядке убывания поданных за них голосов, пока общее число голосов избирателей не превысит 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

[52] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», пункт 2 статьи 3

[53] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», статья 76

Если за один из списков подано более 50 процентов голосов избирателей, а остальные списки получили менее 5 процентов голосов, к распределению мандатов допускается также список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, среди списков, набравших менее 5 процентов голосов.

Законом Санкт-Петербурга, действовавшим при проведении выборов депутатов ЗС  СПб шестого созыва 18 сентября 2016 года, для распределения депутатских мандатов среди допущенных до распределения списков предусматривалось использование метода Д’Ондта [54]. Летом 2020 года закон был изменен [55]: на выборах 19 сентября 2021 года при распределении депутатских мандатов будет использован метод Империали. Для метода Д’Ондта и в еще большей степени — для метода Империали характерно искажение пропорциональности в пользу списка, получившего наибольшее число голосов. Предлагаем для сравнения результаты распределения депутатских мандатов по итогам выборов депутатов ЗС СПб VI созыва в 2016 году в случае применения метода Империали, метода Д’Ондта, а также метода Хэйра, применяемого при установлении результатов выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

[54] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», статья 76

[55] Закон Санкт-Петербурга от 22.07.2020 № 359-81 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга „О выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга — Губернатора Санкт-Петербурга“, Закон Санкт-Петербурга „О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга“, Закон Санкт-Петербурга „О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга“», пункт 19 статьи 3

Таблица. Распределение депутатских мандатов по результатам выборов депутатов ЗС Санкт-Петербурга шестого созыва по единому избирательному округу (день голосования 18 сентября 2016 года)

Избирательное объединение

ЕР

ЛДПР

КПРФ

Партия Роста

Яблоко

Справедливая Россия

Количество голосов

507 770

152 662

138 538

131 957

120 242

112 014

Количество распределяемых мандатов

метод Хэйра

11

3

3

3

3

2

метод Д’Ондта

12

3

3

3

2

2

метод Империали

13

3

3

2

2

2

Интересно проследить, как вносился и обсуждался законопроект, которым была изменен метод распределения депутатских мандатов по итогам голосования по единому избирательному округу. Законопроект был внесен на рассмотрение ЗС СПб Комитетом по законодательству ЗС 16 июня 2020 года. На следующий день, 17 июня 2020 года, законопроект был представлен депутатом Денисом Четырбоком на заседании ЗС. Как следует из пояснительной записки [56] и выступления депутата Дениса Четырбока [57], концепция законопроекта предполагала приведение законодательства Санкт-Петербурга в соответствие с изменениями, внесенными в федеральное законодательство в части порядка составления списков избирателей, порядка сбора и проверки подписей избирателей в поддержку выдвижения, порядка регистрации кандидатов, финансирования выборов. При этом редакция, представленная к первому чтению, не изменяла метод распределения депутатских мандатов. Депутат Борис Вишневский в своем выступлении отметил: «Мы понимаем, что самое главное в этом законе, как обычно, появится при втором чтении. Когда это невозможно будет обсуждать. Когда можно будет голосовать только «за» или «против» поправки. Это я говорю, потому что так бывает всегда в этом зале на моей памяти последние уже лет 15. Все гадости появляются при втором чтении, а не при первом. Когда невозможна дискуссия». За основу концепция законопроекта были принята 42 голосами «за» при 3 голосах «против».

Ко второму чтению поступили две поправки — поправка депутата Павла Иткина и объемная поправка депутата Дениса Четырбока [58]. Депутат Денис Четырбок в своем выступлении [59] на заседании ЗС СПб 23 июня 2020 года отметил, что поправка подготовлена во взаимодействии с Санкт-Петербургской избирательной комиссией, юридическим комитетом администрации Губернатора Санкт-Петербурга с учетом высказанных позиций при обсуждении вопроса в первом чтении. «Поправкой предлагается установить порядок утверждения графика работы избирательных комиссий муниципальных образований, уточнить случаи отстранения от работы наблюдателей и членов участковых избирательных комиссий, уточнить порядок сбора подписей в подписных листах, регламентировать порядок хранения избирательной документации и внести иные юридико-технические правки». Поправка Дениса Четрыбока содержала изменение, существенно меняющее метод распределения депутатских мандатов, которое выглядело как техническая правка: «В пункте 2 статьи 76 цифру „1“ заменить цифрой „2“». Внимание депутатов к тому, что изменяется метод распределения депутатских мандатов, привлечено не было. Поправка Дениса Четырбока была поддержана 39 голосами «за» при одном голосе «против» и одном воздержавшемся.

В третьем чтении законопроект был рассмотрен [60] на заседании ЗС  СПб 8 июля 2020 года. При голосовании за законопроект в целом он был поддержан голосами 41 депутата при отсутствии голосов «против»
и воздержавшихся. 

Представленный в законе метод распределения депутатских мандатов модифицирован таким образом, чтобы каждому списку кандидатов, допущенному до распределения депутатских мандатов, был передан по крайней мере один мандат [61].

[61] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», пункт 3 статьи 76

Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением (политической партией), состоит из общегородской части списка и региональных групп кандидатов, которых не может быть менее 13 и более 25. Региональная группа кандидатов соответствует территории одного или нескольких одномандатных избирательных округов. В общегородскую часть списка кандидатов может быть включено не менее 3 и не более 5 кандидатов. В региональную группу кандидатов может быть включено не менее 1 и не более 3 кандидатов [62].

Внутри каждого списка депутатские мандаты распределяются сперва среди кандидатов, включенных в общегородскую часть списка, в порядке очередности их размещения в списке [63]. Оставшиеся мандаты распределяются между региональными группами кандидатов. Порядок распределения мандатов между региональными группами определяется долей числа голосов избирателей, поданных за региональные группы кандидатов, от общего числа голосов избирателей, принявших участие
в голосовании [64].

[62] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», статья 2, пункт 8, 9, 10 статьи 34

[63] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», пункт 5 статьи 76

[64] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», пункт 6 статьи 76

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ОДНОМАНДАТНЫМ ОКРУГАМ

При определении результатов выборов по одномандатным избирательным округам применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, полученных другими зарегистрированными кандидатами. Голосование проводится в один тур. Это приводит к тому, что при распределении голосов среди значительного числа кандидатов победитель не будет представлять большинство избирателей, получив, возможно, лишь незначительное преимущество перед ближайшим соперником. При равном числе голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее [65].

[65] Закон Санкт-Петербурга от 17.02.2016

№ 81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", пункт 4 статьи 74

 

Электоральная администрация

Система администрирования выборов представлена институтами четырех уровней, в частности: Санкт-Петербургской избирательной комиссией (СПбИК), 25 окружными избирательными комиссиями (ОИК) [66],
64 территориальными избирательными комиссиями (ТИК), и более 1940 участковыми избирательными комиссиями (УИК).

[66] ОИК не являются постоянно действующими и формируются СПбИК после начала избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, однако, как правило, полномочия ОИК возлагаются на иные избирательные комиссии (обычно на ТИК или СПбИК).

ЦИК РФ осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан на всей территории страны. В соответствии с законодательством, ЦИК рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) СПбИК, нарушающие избирательные права граждан (кроме жалоб на решения СПбИК, принятых по жалобам на решение об отказе в регистрации) [67]. СПбИК осуществляет работу по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе выборов депутатов регионального парламента – Законодательного Собрания СПб. Документами, регулирующими работу СПбИК, является корпус федеральных и региональных законов [68]. СПбИК осуществляет ряд полномочий, которые определяются несколькими законами [69]. К полномочиям СПбИК относятся осуществление на территории Санкт-Петербурга контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; подготовка и организация выборов; формирование территориальных избирательных комиссий и осуществление руководство их деятельностью; публикация официальных сведений об организации, ходе и результатах выборов в органы государственной власти Санкт-Петербурга.

[67] Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 7, 7.1 статьи 75

[68] Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии»

[69]  Закон Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии» (статья 4, пункт 2); Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ (ред. от 04.06.2021) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статья 28)

Срок полномочий СПбИК составляет пять лет. Полномочия действующего состава СПбИК начались в 2017 году и заканчиваются в 2022 году. СПбИК действует на постоянной основе. В состав СПбИК входит 14 членов комиссии с правом решающего голоса. Формирование Комиссии осуществляется ЗС  СПб и Губернатором Санкт-Петербурга. Семь членов комиссии назначается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, еще семь членов комиссии назначается Губернатором Санкт-Петербурга. Не менее половины членов СПбИК должны быть назначены по предложениям политических партий, списки кандидатов которых на последних выборах были допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга (в настоящее время это политические партии «Единая Россия», «Коммунистическая партия Российской Федерации», «Либерально-Демократическая партия России», «Справедливая Россия» и партии, допущенные к распределению мандатов только в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга – «Партия Роста» и Российская Объединенная Демократическая Партия «Яблоко»). Губернатор Санкт-Петербурга и ЗС  СПб обязаны назначить по одному члену СПбИК, предложенному для назначения ЦИК России. Председатель СПбИК избирается комиссией по кандидатуре, предложенной ЦИК из числа членов комиссии с правом решающего голоса. Заместитель председателя и секретарь избираются комиссией из числа членов комиссии. Председатель, заместитель председателя, секретарь и пять членов комиссии с правом решающего голоса осуществляют свои полномочия на постоянной (штатной) основе.

Согласно статье 9 Закона СПб о СПбИК, председатель комиссии, заместитель председателя комиссии и секретарь комиссии избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней для голосования на первом заседании комиссии из числа членов комиссии.  Кандидатуру председателя предлагает ЦИК. ЦИК РФ признал работу СПбИК неудовлетворительной в сентябре 2020 г., в результате предыдущий председатель Виктор Миненко, который вступил в должность в 2018 году, был освобожден губернатором от исполнения обязанностей [70]. С ноября 2020 года председателем комиссии является Наталья Чечина, бывшая глава Курортного района СПб, которая была избрана тринадцатью из четырнадцати членов СПбИК [71]. Общественная организация «Наблюдатели Петербурга» предлагала ЦИК России альтернативную кандидатуру Сергея Цыпляева для внесения предложения на должность председателя СПбИК в 2017 и в 2020 году, однако предложение организации было отклонено. Статья 13 Закона СПб об СПбИК регулирует досрочное прекращение полномочий председателя комиссии в связи с невыполнением должностных обязанностей. Однако в законе не сказано, что инициатива снятия с должности может исходить от ЦИК РФ или других внешних акторов. Очевидно, что Миненко покинул свой пост под давлением, внеся на обсуждение свое заявление о досрочном прекращении полномочий. Соответственно, независимость СПбИК вызывает сомнения. Политологи отмечали, что «негласный центр влияния» сместился из СПбИК в администрацию города [72]. Информации об отмене решений СПбИК судами найдено не было, тем не менее деятельность СПбИК также подверглась критике на основании того, как проходило голосование по поправкам в Конституцию 1 июля 2020 года, в частности ввиду нарушений избирательного законодательства [73].

Официальный сайт СПбИК [74] содержит основную информацию об электоральном процессе, сайт доступен для слабовидящих, регулярно публикует обновления относительно проведенных заседаний и принятых решений. Тем не менее на главной странице сайта крайне затруднительно найти информацию о составе комиссии, а некоторые документы, например, решения, связанные с финансированием избирательной кампании, отсутствуют на сайте. Принимая во внимание масштаб финансовых затрат на организацию выборов, отсутствие отчетности по использованию бюджетных средств не способствует прозрачности деятельности СПбИК. Закон СПб «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» от 17 февраля 2016 года [75] определяет бюджет города как источник финансирования выборов. Закон о бюджете СПб на 2021, 2022 и 2023 гг. определяет сумму расходов на проведение выборов в 451 миллиона рублей [76]. Бюджет 2011 г. ограничивал сумму расходов на организацию выборов в 186 миллионов [77], а бюджет 2016 г. — в 273 миллиона [78]. С учетом инфляции расходы бюджета города на выборы 2021 г. превышают сумму расходов бюджета 2016 г. [79] — таким образом, планируемые расходы увеличились при введении трехдневного голосования (хотя решение о нем было принято только в 18 июня 2021) [80].

[71]  Пункт 3. Председатель Комиссии избирается по предложению ЦИК РФ. Статья 9 Закона Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии»

[77] Без учета инфляции. С учетом инфляции сумма равна 323 миллионам рублей в ценах конца 2019 г.

[78] Без учета инфляции. С учетом инфляции сумма равна 313 миллионам рублей в ценах конца 2019 г.

ТИК являются постоянно действующими территориальными органами по подготовке и организации выборов, установлению итогов голосования на соответствующей территории и передаче данных о результатах голосования в вышестоящую комиссию. Деятельность ТИК регулируется в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О территориальных избирательных комиссиях в Санкт-Петербурге» [81].

[79] С учетом инфляции расходы на выборы 2016 г. составили 313 миллионов рублей в ценах конца 2019 г.

[80] Официальный канал ЦИК в Телеграмме цитирует Эллу Памфилову: «С учётом рекомендаций Роспотребнадзора, опросов общественного мнения, дискуссии с экспертным сообществом мы пришли к выводу, что голосование на выборах в Государственную Думу и иных выборах должно пройти в течение нескольких дней. Безусловный приоритет — здоровье наших граждан»

В 2020 году число ТИК увеличилось с 30 до 64 в результате изменений, принятых СПбИК. Изменения не коснулись Курортного и Кронштадтского районов, территориальных единиц деления города, — ТИК №13 и ТИК №15, соответственно, продолжат отвечать за ранее принадлежавшие им муниципалитеты без изменений. Больше всего новых ТИК появилось на территории Невского района: вместо двух прежних их стало семь. Отчасти это можно объяснить ростом численности избирателей в этом районе: она выросла с 385 687 человек на 1 июля 2019 года до 392 136 человек на 1 июля 2020 года [82]. Решение об увеличении числа ТИК было также связано с тем, что на одну ТИК приходилась территория с более чем 127 тысячами избирателей, что затрудняло работу ТИК и УИК [83].

Число членов каждой ТИК равно тринадцати; члены ТИК назначаются сроком на пять лет [84]. Предполагается, что нечетное количество членов комиссии позволит избежать ситуаций, когда голоса при определении результатов выборов или при итоговом голосовании распределяются поровну. Тем не менее голос председателя может стать решающим, что создает проблему ввиду зачастую не подтверждённого уровня профессионализма председателя, которому вверено принятие решений. Кроме того, можно отметить иные подтверждения сомнительного профессионализма составов комиссий. Волонтеры ДСН отмечали, что в составе ТИК есть секретари и другие члены, никогда не работавшие на выборах; большая часть из них не знакомы с территорией, им вверенной (округ 19, ТИК № 26). Также отмечалось, что ТИК № 26 не доверяли бывшие члены комиссии и наблюдательское сообщество из-за отсутствия опыта организации выборов, в то время как другие пользовались доверием ввиду уже имевшегося опыта взаимодействия с текущим составом комиссии (округ 18, ТИК № 46).

[84] Каких-либо гендерных квот

не предусмотрено

Официальные сайты ТИК предоставляют доступ к документам, регламентирующим их работу, публикуются решения ТИК, также доступен режим чтения для слабовидящих. Однако на сайтах отсутствует подробная информация о каждом из членов ТИК — только ФИО, должность в комиссии и субъект выдвижения, что обусловлено ограниченным перечнем данных, которые ТИК могут опубликовать на своих сайтах [85]. Наблюдатели ДСН также отмечали, что информация на сайтах ТИК № 5, 49, 52, 24, 51, 53 искаженная и устаревшая (округ 9 и 23), а также не публикуются решения (округ 7 и 8). Кроме того, замечена практика снятия члена ТИК № 6 с должности без объяснения причин, перенаправление в УИК в качестве ЧПРГ (округ 7 и 8). Наблюдатели ДСН отмечали, что некоторые ТИК не публиковали анонсы заседаний на предстоящий месяц заранее, публиковали неполный список решений за месяц (округ 7 и 8, ТИК № 4, 5, 25, 44), публиковали решения, но они оказывались недоступными для чтения (округ 5 и 11, ТИК № 10). Кроме того, ТИК отказывали некоторым партиям в замене ЧПРГ по представлению партии [86]. На основании вышеперечисленного можно констатировать, что более подробное описание профессиональной подготовки членов ТИК, а также принимаемых решений, регулярное обнародование информации на сайтах могли бы способствовать повышению прозрачности и открытости работы комиссий.

[85] Постановление ЦИК России от 28.02.2007 N 200/1255-4 «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

В период избирательной кампании (кроме муниципальной) ТИК является непосредственно вышестоящей избирательной комиссией по отношению к УИК – УИК действуют на территориях, которым соответствуют ТИК. УИК осуществляют функции по проведению голосования на избирательном участке. Решения ТИК, принятые в пределах компетенции ТИК, обязательны для УИК. Тем не менее формально ТИК не может вмешиваться в деятельность УИК: законом предполагается автономия избирательных комиссий. Полномочия УИК определяются федеральными законами о выборах и нормативными актами СПбИК. В период избирательной кампании могут образовываться временные избирательные участки в местах временного пребывания избирателей (больницы, санатории, дома отдыха, места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, другие места временного пребывания), на судах, находящихся в плавании. Соответствующие ТИК формируют временные УИК для проведения голосования на таких участках. УИК формируются со сроком полномочий 5 лет. Кандидатуры на должности членов комиссий принимаются от политических партий, собрания избирателей по месту работы, службы, учебы и по месту жительства, общественных объединений и представительных органов муниципальных образований. Информация о членах УИК и их назначениях доступна на официальном сайте СПбИК и сайтах ТИК.

Крупнейшей ТИК по числу подконтрольных ей УИК является ТИК № 12 Приморского района (на соответствующей территории образовано 58 избирательных участков). Наименьшее количество избирательных участков образовано на территории ТИК № 55 (15 избирательных участков).  В законе предусмотрены критерии, по которым изменяются границы, ликвидируются и создаются новые избирательные участки, например, при формировании УИК учитывается удобство расположения УИК для избирателей.

Основываясь на перечисленных особенностях и проблемах электоральной администрации г. Санкт-Петербурга, проект ДСН будет внимательно следить за уровнем доверия кандидатов и избирателей, гражданского общества и Центральной избирательной комиссии к региональным органам, проводящим выборы.

 

Регистрация избирателей

Право голоса имеют граждане старше 18 лет на день голосования. В соответствии с п. 11 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», при принятии решения о многодневном голосовании условия реализации гражданами активного избирательного права, как и права на участие в предусмотренных законом избирательных действиях [87], связанные с достижением возраста 18 лет, определяются исходя из последнего возможного дня голосования на соответствующих выборах.

[87]  В Санкт-Петербурге началась соответствующая информационная кампания

По состоянию на 1 января 2021 года численность избирателей составляет 3 871 548 человек [88]. Реестр избирателей основан на пассивной системе, связанной с регистрацией граждан по месту жительства, которую осуществляют территориальные органы Министерства внутренних дел России. Списки избирателей составляются территориальными избиркомами на основании данных, предоставленных руководством органов местного самоуправления и государственных органов власти с помощью Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы».

[88] Сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Санкт-Петербурга по состоянию на 1 января 2021 года

Вследствие законодательных поправок избиратели, которые на выборах депутатов Государственной думы [89] желают проголосовать по месту нахождения, могут подать заявление о включении в список избирателей на выбранном ими избирательном участке [90] в любую территориальную избирательную комиссию, в многофункциональные центры государственных и муниципальных услуг или через единый Интернет-портал госуслуг в период с 45-го дня перед днем голосования. Однако данный механизм отсутствует при голосовании на выборах депутатов ЗС СПб [91], что потребует дополнительных усилий по информированию избирателей.

В Санкт-Петербурге не существует единого списка избирателей, что исключает возможность перекрестных проверок с целью предупреждения многократной регистрации избирателей. Международные стандарты предполагают, что составление и обновление списка избирателей должно происходить так, чтобы не нарушался принцип прозрачности и точности, чтобы было соблюдено право граждан, имеющих право голоса, быть зарегистрированными и чтобы была исключена возможность регистрации лиц и исключения из списков избирателей незаконным или мошенническим путём. В связи с тем, что ТИКи напечатают списки избирателей по участкам, а УИКи предоставят избирателям доступ к спискам для проверки их данных как минимум за 10 дней до даты выборов, обеспечить качественное наблюдение за точностью списков во время кампании не представляется возможным. За период, рассматриваемый в докладе, наблюдателям неизвестно о жалобах, оспаривающих решения, связанные с регистрацией избирателей.

[89] Назначены Президентом России на 19 сентября 2021 года

[90] В данном случае закон требует исключить избирателя из списка по месту жительства на период выборов либо через ГАС «Выборы», либо вручную

[91] На основании решения, принятого СПбИК как комиссией, организующей указанные выборы. Это решение было подвергнуто критике со стороны руководства Центральной избирательной комиссии России

 

Регистрация кандидатов

Согласно действующему законодательству, регистрация кандидатов начинается после объявления даты выборов и официального старта избирательной кампании. В понедельник, 21 июня, было опубликовано решение ЗС Санкт-Петербурга о назначении выборов на 19 сентября. На момент выхода отчета активность по выдвижению и подготовке к регистрации кандидатов оценивается как низкая. Информация о вероятных кандидатах от ЕР стала известна после проведения праймериз, информация о кандидатах от других партий и самовыдвиженцах преимущественно отсутствовала или была известна на уровне слухов и предположений.  

Стоит отметить, что выдвижение кандидатов, которым требуется поддержать выдвижение посредством сбора подписей избирателей, существенно затруднено в Санкт-Петербурге. Согласно п. 2 ст. 37 закона «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», «количество подписей, необходимое для регистрации кандидата по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов». Данная норма превышает рекомендованный международными стандартами порог в три раза [92]. Документ Венецианской комиссии «Европейское избирательное наследие» 2002 года предусматривает, что, если для регистрации кандидатов устанавливается требование собрать количество подписей, превышающее 1% от числа избирателей, или отсутствуют четкие правила проверки подписей, — это может рассматриваться как нарушение принципа всеобщего избирательного права [93]. В июне 2020 года ЗС СПБ, приводя региональный закон в соответствие с федеральным, снизило процент недействительных подписей, достаточных для отказа в регистрации, с 10 % до 5 % [94], что создало дополнительный барьер для указанных кандидатов.

[92]  Свод рекомендуемых норм при проведении выборов — руководящие принципы и пояснительный доклад, принятые Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18-19 октября 2002 года). П. 1.3 гласит: «закон не должен требовать сбора подписей более одного процента избирателей в соответствующем округе»

Кандидаты, выдвинутые политическими партиями, представленными в ЗС Санкт-Петербурга, не должны собирать подписи [95]. На данный момент таких партий всего шесть (указаны выше). В апреле–июне 2020 года несколько кандидатов, в том числе и от так называемой «внесистемной оппозиции» заявили о переговорах и выдвижении от различных партий, чтобы избежать рисков, связанных с процедурами сбора и проверки подписей. 

[95] Выдвижение от партий  по сути является лицензией на участие в выборах без сбора подписей

Таким образом, еще до официального старта кампании стал очевидным низкий уровень доверия потенциальных кандидатов к механизмам выдвижения, предусматривающим сбор подписей избирателей. Вынужденное выдвижение независимых кандидатов от политических партий, с одной стороны, повышает роль партийных проектов в политической жизни. С другой стороны,  это может привести к снижению политического представительства различных идеологий, которые обычно привносят независимые кандидаты. Процесс сбора подписей также осложняет период летних отпусков, на который приходится начавшаяся избирательная кампания и ограничительные меры связанные с распространением новой коронавирусной инфекции. 

 

Избирательная кампания

Согласно действующему законодательству, избирательная кампания осуществляется в период со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. 

Как ожидалось, 19 сентября было объявлено днем выборов депутатов ЗС СПб. Избирательная кампания кандидатов начинается со дня выдвижения кандидатов и традиционно заканчивалась за один день до дня голосования. 30 апреля 2021 года так называемый «день тишины» был отменен [96]. На данный момент сложно оценить влияние этих изменений на проведение избирательной кампании, но стоит отметить непоследовательность принятых изменений, которые добавляют неопределенность в избирательную кампанию [97].

ПЕРИОД ДО ОФИЦИАЛЬНОГО СТАРТА ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ

Уже в марте 2021 г. стала заметна активность партий, в частности раздача листовок и сувениров с партийной символикой; на улицах города стали появляться баннеры с рекламой партий и кандидатов. Эти усилия партий не регулируются на законодательном уровне вплоть до старта избирательной кампании. Однако активное взаимодействие партий с избирателями может повысить информированность граждан о кандидатах и, следовательно, положительно сказаться на конкурентности избирательной кампании. Билборды некоторых партий не содержат никакой информации кроме названия политической партии. Возможность размещения таких билбордов оказалась под угрозой из-за прецедента в г. Орел, где в начале  апреля «управление ФАС по Орловской области посчитало незаконным установку билборда ЛДПР, рекламирующего партийную приемную в региональной столице». Претензия заключалась в том, что такой билборд не может быть определен как обычная реклама из-за «отсутствия объекта рекламирования», соответственно, он «представляет форму политической агитации, которая проводится до начала предвыборной кампании, а значит, должен быть демонтирован». Стоит отметить, что законодательство не запрещает проводить информационные кампании и продвигать партийный бренд до старта избирательной кампании.  Партии, которые могли быть затронуты такой практикой, — это партия ЛДПР и «Новые Люди», именно они начали продвигать партийный бренд. Похожие предупреждения партиям в Санкт-Петербурге не поступали, но подобные прецеденты могли негативно сказаться на кампании информирования населения, осуществляемой партиями до начала предвыборной гонки.

[96] Путин подписал закон об отмене дня тишины при многодневном голосовании
22:21 30.04.2021 (обновлено: 22:40 30.04.2021)  https://ria.ru/20210430/golosovanie-1730783317.html

[97] Свод рекомендуемых норм при проведении выборов — руководящие принципы и пояснительный доклад принятые Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18–19 октября 2002 года) гласит: «Следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за год до проведения выборов или же нужно закрепить их в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон».

photo_2021-06-20 17.11.27.jpeg

Фото активиста ОО «Наблюдатели Петербурга»

Приморский район 3 апреля 2021

лдпр.jpg

Фото волонтеров ДСН, Красносельский район

ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ (ПРАЙМЕРИЗ) ПАРТИИ ЕДИНАЯ РОССИЯ

Партия «Единая Россия» («ЕР») с 15 марта по 14 мая провела регистрацию кандидатов на партийном портале для участия в праймериз [98]. В Санкт-Петербурге голосование на праймериз «ЕР» проходило с 24 по 30 мая только в электронном формате (счетные комиссии не были организованы).

[98] Количество кандидатов было признано недостаточным и решение о регистрации кандидатов было продлено — найти решение общероссийского комитета праймериз.

В начале мая 2021 в городе развернулась предкампания для привлечения внимания горожан к праймериз «ЕР». Некоторые эксперты расценили это как возможность досрочного старта избирательной кампании партии и увеличения периода агитации. Наблюдатели сообщали о большом количестве появившихся билбордов и растяжек, информирующих о кандидатах на праймериз «ЕР» [99]. Кандидаты, победившие в праймериз, будут выдвигаться по партийному списку и в одномандатных округах.

[99] Стоит отметить, что эти билборды

не вызывали претензии УФАС, ни в Санкт-Петербурге, ни в других регионах, насколько это известно составителям доклада.

photo_2021-06-20 17.11.30.jpeg

Фото волонтеров ДСН — Красносельский район, 5 июня 2021 года

photo_2021-06-20 17.11.32.jpeg

Фото активистов ОО «Наблюдатели Петербурга» Василеостровский район — 16 апреля 2021 года

ленинский проспект2.jpg

Фото волонтеров ДСН — Красносельский район 5 июня 2021

сестрорецк.jpeg

Фото активистов ОО «Наблюдатели Петербурга» — 16 апреля 2021

Во время регистрации и проведения праймериз «ЕР»появлялись многочисленные свидетельства об использовании административного ресурса для привлечения избирателей [100], которые были подтверждены в ходе голосования с 24 по 30 мая. Согласно сообщениям СМИ [101] и данным волонтеров ДСН, административный ресурс использовался в большинстве избирательных округов города Санкт-Петербурга. Также следует отметить, что для регистрации на праймериз партии ЕР использовался государственный портал «Госуслуги», что обеспечило данной политической партии доступ к персональной информации избирателей [102]. Эта информация может быть использована для давления на избирателей в дальнейшем. 

[102]  Поступали сообщения  о том, что авторизация на сайте праймериз ЕР проходила через личный кабинет портала «Госуслуги» без их ведома.

Волонтеры проекта, наблюдавшие кампанию праймериз в округах, отмечали, что кандидаты не проводили личные встречи с горожанами, ограничиваясь распространением информационных материалов (билбордов и буклетов). Активность некоторых кандидатов проявлялась в социальных сетях, в том числе на страницах сообществ муниципалитетов, входящих в соответствующие избирательные округа [103]. Стоит отметить, что информированность о правилах голосования осталась на низком уровне: например, избиратели не были уведомлены о том, что отметки могли быть проставлены за нескольких и даже за всех кандидатов, что могло привести к голосованию за самого узнаваемого кандидата или кандидата, поддержанного административным ресурсом.

Результаты голосования продемонстрировали многократный разрыв между победившими кандидатами и кандидатами, занявшими второе и третье место. В некоторых округах количество голосов, поданных за победителей, в десять раз превышало результаты остальных кандидатов. Некоторые эксперты выразили сомнение, что такие результаты могли стать следствием естественного поведения избирателей [104]

pasted image 0.png

Прошедшие праймериз также вскрыли внутрипартийные конфликты и противоречия между администрацией города и ЗС СПб, которые могут в дальнейшем сказаться на ходе избирательной кампании. Так, в СМИ несколько раз проходила информация о подаче документов Вячеславом Макаровым [105] для участия в праймериз «ЕР» [106]. Тем не менее
14 мая (последний день подачи заявок на участие в праймериз «ЕР») он снял свою кандидатуру с предварительного голосования. Некоторые источники сообщали о возможном конфликте между администрацией города и председателя ЗС СПб и давление, в результате которого Вячеслав Макаров вынужден баллотироваться в Государственную Думу. Ситуация с выдвижением В.С. Макарова явно свидетельствовала о нарушении принципа проведения праймериз и вмешательстве органов государственной власти в деятельность партий [107]

[105] Секретарь Санкт-Петербургского регионального отделения ЕР, председатель ЗС Санкт-Петербурга

Другие партии, представленные в ЗС СПб VI созыва (2016–2021 гг.), праймериз не проводили, но по сообщениям СМИ, приступили к обсуждению  кандидатур по выдвижению по партийным спискам и в одномандатных округах. В целом в период предкампании в СМИ значительно увеличилось количество сообщений о возможных кандидатах от различных политических партий. О планах баллотироваться в ЗС СПб также сообщили и некоторые представители внесистемной оппозиции [108]. Партия «Яблоко» демонстрирует открытость и желание способствовать выдвижению независимых кандидатов без партийной принадлежности.

 

Медиа

Конституция и Закон РФ «О средствах массовой информации» гарантируют свободу выражения мнений и запрещают цензуру, однако законодательная база содержит ряд ограничений. Клевета, публичное оскорбление находящегося при исполнении представителя власти [109] и нарушение неприкосновенности частной жизни являются уголовными преступлениями. Это противоречит тенденции к ослаблению уголовно-правовой охраны [110] в связи с обеспечением гарантий свободы слова в демократических государствах.

[109] За оскорбление личности предусмотрена ответственность по статье 5.61 КоАП РФ

[110] В пользу исключительно гражданско-правовых санкций

Действующая система нормативно-правовых актов, регулирующая отношения в рассматриваемой области, при формальном соответствии принципам конституционности и законности входит во всё большее противоречие с основными международно-правовыми документами, в соответствии с которыми должна формироваться база демократической направленности развития государства. Примерами подобного рода стоит считать формирование законодательства о так называемых «СМИ, выполняющих функции иностранных агентов» и ужесточение порядка участия СМИ в публичных мероприятиях. При этом соблюдение часто меняющихся требований не гарантирует журналистам возможность беспрепятственно осуществлять свои профессиональные права и обязанности [111].

Поправки, внесенные в 2021 году в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», предусматривают механизм внесудебной блокировки незаконной предвыборной агитации в Интернете. Теперь закон дает право Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзору) по запросу СПбИК блокировать со дня назначения выборов до истечения пяти дней после объявления их результатов предвыборную агитацию, размещенную в Интернете с нарушением избирательного законодательства.

[111]  По закону о СМИ, журналист имеет право присутствовать в местах проведения публичных мероприятий. Для этого необходимо подтвердить признание гражданина журналистом соответствующего СМИ.

Агитационная кампания в СМИ начнется в конце августа. В первую очередь она регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который предписывает равное информационное освещение участников и выделение бесплатного эфирного времени в финансируемых государством СМИ.

В Санкт-Петербурге политические вопросы освещают лишь немногие медиа. Изданий, специализирующихся на освещении избирательных кампаний, нет. Основными источниками электорально значимой информации являются телевидение, Интернет-СМИ, социальные сети, глобальные видеохостинги (например, Youtube) и телеграм-каналы [112].  

[112] Получили широкое распространение в избирательный цикл 2016–2021 годах

Деятельность СМИ как часть информационного обеспечения выборов и референдумов регулируется статьями 44-52, главы VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона № 67-ФЗ и статьей 30 «Гласность в деятельности избирательных комиссий», главой VII «Информирование избирателей и предвыборная агитация» Закона о выборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга [113].

СМИ предоставляют возможности для проведения предвыборной агитации на равных определенных законом условиях. Так называемые государственные СМИ (региональные государственные организации телерадиовещания, государственные периодические печатные издания и муниципальные периодические издания) обязаны предоставлять эфирное время и печатную площадь для предвыборной агитации на безвозмездной для кандидатов основе, а также размещать сообщения избирательных комиссий. В этот список входят СМИ, получавшие за год предшествующий дню опубликования бюджетные средства, и/или учредителем (соучредителем) РЕДАКЦИИ которых являются государственные органы или организации. Список публикуется на сайте СПбИК через 15 дней после начала избирательной кампании. В 2016 году в этот список входили более двухсот организаций телерадиовещания и печатных изданий [114].

Негосударственные организации телерадиовещания и печатные издания вправе предоставлять эфирное время и печатную площадь для предвыборной агитации, при этом условия оплаты должны быть для всех кандидатов едиными. Эти условия должны быть опубликованы не позднее 30 дней с момента объявления выборов. 

Мы можем также говорить о государственных СМИ в другом смысле, имея в виду СМИ, подверженные финансовому или редакционному контролю правительства (прямому или косвенному). Зачастую в материалах этих СМИ прослеживается тенденция положительного освещения деятельности кандидатов, которые одновременно замещают государственные должности. Сами по себе эти материалы не являются предвыборной агитацией, но фактически выполняют эту функцию, создавая положительный образ кандидата.

Проект долгосрочного наблюдения не осуществляет региональный медиамониторинг, но анализирует освещение выборки региональных новостных изданий, социальных сетей и телеграм-каналов по связанной с избирательной тематикой.

 

Общественное наблюдение

Документ Копенгагенского совещания подчеркивает, что «государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы» [115]. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, принятый Венецианской комиссией, подчеркивает, что «как национальным, так и международным наблюдателям должны быть предоставлены как можно более широкие возможности для участия в наблюдении за проведением выборов». Однако статья 30 федерального закона № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет достаточно узкий перечень субъектов, которые могут выдвигать общественных контролеров:

  • зарегистрированный кандидат;

  • избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов;

  • избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов.

​Также законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями, которые перечислены в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который, по сути, сужает круг субъектов выдвижения наблюдателей до общественных палат различного уровня (Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований; и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации). Таким образом, общественных контролеров могут назначать только участники избирательного процесса или представители гражданского общества, тесно связанные с властью. Назначение общественных контролеров от независимых неправительственных организаций или общественных движений на данный момент ограничено на законодательном уровне, что может негативно сказываться на качестве общественного контроля и противоречит международным обязательствам России, в первую очередь 8 статье документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. Узкий список субъектов назначения общественных наблюдателей также может иметь негативные последствия для работы территориальных и региональных избирательных комиссий. Так, кандидаты и политические партии, не имея возможности назначать наблюдателей в СПбИК, ОИК, ТИК и УИК, вынуждены назначать членов комиссий с правом совещательного голоса, которые одновременно выполняют и роль общественных контролеров.  

Стоит также отметить, что назначение общественных контролеров от общественной палаты ограничено территориально, то есть субъекты общественного контроля [116] назначают наблюдателей в избирательные комиссии, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, контроль выборов, осуществляемый внутренними наблюдателями, ограничивается территориально, что может негативно сказываться на общем уровне гражданского контроля выборов: общественные контролеры из регионов с большей гражданской активностью не имеют законодательно закрепленного права наблюдать в регионах с меньшей активностью, то есть возникают пробелы в общественном контроле. Такие ограничения противоречат международным стандартам и лучшим избирательным практикам.

[116] Субъекты, указанные в пункте 2 части 1 статьи 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 года

Уже в начале марта 2021 года Общественная Палата РФ и сотрудничающая с ней ассоциация «Независимый общественный мониторинг» (НОМ) объявили начало кампании по подготовке общественных контролеров. На встрече с представителями политических партий в марте 2021 года  НОМ и ОП предложили программу совместной подготовки общественных контролеров и выразили желание обучать наблюдателей независимо от их партийной принадлежности [117]. Позже стало известно, что некоторые политические партии (КПРФ и Яблоко) были исключены из проекта совместной подготовки наблюдателей [118]. Одновременно некоторые партии заявляют о старте собственных кампаний по набору наблюдателей, например, партия СР создала проект «Справедливый Наблюдатель». 

В Санкт-Петербурге общественный штаб ОП по наблюдению за предстоящими выборами начал свою работу 15 марта. В регионах регулярно проходят различные семинары и дискуссии, посвященные выборам различного уровня. Например, 17 мая в Санкт-Петербурге прошел XI Международный молодежный юридический форум, организованный Санкт-Петербургским государственным университетом совместно с Ассоциацией юристов России. В мероприятии приняли участие представители ОП, НОМ и корпуса «За чистые выборы» с докладами о возможностях независимого общественного контроля на одной из тематических сессий. В целом работа корпуса общественных контролеров носит декларативный и иерархический характер: для рядовых граждан возможности участия в мероприятиях, проходящих на федеральном уровне или в в Санкт-Петербурге, ограничены. Стоит отметить, что система записи в наблюдатели на данный момент доступна только на национальном уровне. В ОП Санкт-Петербурга возможность подать заявление на выдвижение в качестве общественного контролера на момент выхода доклада отсутствует. 

До начала официального старта избирательной кампании независимые общественные организации и движения наблюдателей заявили о создании коалиций и общественных штабов для объединения усилий по контролю выборов. Такие проекты создаются как на федеральном, так и на региональном уровне. В Санкт-Петербурге присутствует ряд организаций, которые осуществляют общественный контроль независимо от политических партий или общественных палат. Активность этих субъектов гражданского общества на данный момент сфокусирована на разработке методов общественного контроля а также на создании коалиций независимых наблюдателей. Так, по инициативе ОО «Наблюдатели Петербурга» был создан общегородской штаб по контролю выборов в Государственную Думу и ЗакС Санкт-Петербурга. В штаб вошли представители таких партий, как «СР», КПРФ, Партия Роста и «Яблоко», и общественные объединения, заинтересованные в проведении честных выборов. 

Следует отметить увеличение количества случаев давления на независимых  наблюдателей, не аффилированных с государственными структурами. Примерами такого давления могут служить обыски, аресты и угрозы, поступающие в адрес некоторых представителей движения Голос. В публичной сфере существует мнение, что атаки на гражданских активистов связаны только с их мониторингом выборов, следует подчеркнуть, что давление на гражданское общество с начала 2021 года стало беспрецедентным, как в России в целом, так и в Санкт-Петербурге.

Международные наблюдатели также продемонстрировали интерес к готовящейся избирательной кампании. Так, в начале июня 2021 члены миссии БДИБЧ по оценке потребностей провели встречи с представителями избирательных комиссий разного уровня и гражданскими активистами, в том числе встретившись с представителями ассоциации НОМ, движения Голос и ОО «Наблюдатели Петербурга». 

Международные стандарты декларируют, что «наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а должно включать период регистрации кандидатов и, при необходимости, избирателей, а также период проведения избирательной кампании. Это должно дать возможность установить, не было ли допущено каких-либо нарушений до, в ходе или после выборов».  Одновременно федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выделяет две категории общественных контролеров.

Пункт 42: Наблюдатель — гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума.

Пункт 43: Наблюдатель иностранный (международный) (иностранный (международный) наблюдатель) – представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации

Таким образом, права иностранных наблюдателей определены шире, чем наблюдателей — граждан Российской Федерации: иностранные наблюдатели имеют право наблюдать за подготовкой и проведением выборов и референдумов, в то время как наблюдатель — гражданин Российской Федерации, по определению, может наблюдать только за периодом проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов или референдумов. В целом нормы законодательства, регулирующие назначение и работу наблюдателей, серьезно ограничивают гражданский контроль за выборами всех уровней и противоречат международным декларациям и лучшим практикам. 

Методология наблюдения

 

Проект долгосрочного наблюдения (ДСН) осуществляется усилиями волонтеров общественной организации «Наблюдатели Петербурга и Северо-Западного региона». Основной фокус наблюдения — выборы парламентариев Законодательного Собрания города Санкт-Петербурга восьмого созыва. Целью наблюдения является деятельность политических акторов,  избирательных органов, центральных и местных органов публичной власти, региональных СМИ.

Основными источниками для докладов проекта ДСН служат официальная информация, а также стандартизованные отчеты волонтеров, составленные на основе прямых наблюдений, опроса субъектов избирательного процесса, анализа официальных документов, СМИ и социальных сетей. Для осуществления наблюдения были привлечены команды волонтеров, контролирующих ситуацию в избирательных округах Санкт-Петербурга. Работа волонтеров координируется центральной командой (core team), которая осуществляет сбор отчетов, обратную связь и обучение волонтеров. Команда проверки фактов уточняет информацию и, по возможности, проводит верификацию данных, указанных в отчетах наблюдателей. Редакторская команда при поддержке экспертов и юристов составляет регулярные отчеты на основе информации, поступившей из избирательных округов.

Проект ДСН проводится независимо от органов публичной власти и занимает нейтральную равноудаленную позицию по отношению ко всем политическим партиям и кандидатам. ОО «Наблюдатели Петербурга» не является следственным органом и не берет на себя обязательства по сбору доказательной базы о нарушениях избирательного законодательства, административного и уголовного кодекса Российской Федерации.  Доклады проекта ДСН составляются со ссылкой на международные стандарты, разработанные ООН (Международный Пакт о гражданских и политических правах от 1966 года и Всеобщая Декларация Прав Человека от 1948 года); Советом Европы (Европейская Конвенция о Защите Прав Человека), Европейской Комиссией за демократию через право – Венецианская Комиссия (Кодекс надлежащей практики в избирательных вопросах), Европейским Союзом (Хартия Европейского Союза об основных правах) и ОБСЕ.  К основным принципам международных избирательных стандартов, на которых основывается наблюдение, относятся: универсальные (право избирать и быть избранным), равные, свободные, тайные, периодические, корректные и прямые выборы.

Проект ДСН следует принципам наблюдения общественным организациями, обозначенным в Декларация глобальных принципов непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями, и в Кодексе поведения непартийных общественных наблюдателей за выборами [119]. Декларация была официально поддержана многими международными межправительственными организациями, включая Секретариат ООН, БДИПЧ ОБСЕ, Европарламент, Венецианскую комиссию Совета Европы, ПАСЕ, СНГ и др. В резолюции 2012 года ПАСЕ  призвала все государства-члены соблюдать данную декларацию и отметила, что «внутренние наблюдатели, в том числе от гражданского общества, должны быть авторизованы во всех государствах-членах Совета Европы».